Каждый член ЕС искал более выгодные для себя условия, немногие были готовы проявить настоящую солидарность – но почти все хотели ужесточить правила, чтобы сдержать поток мигрантов, которым не будет предоставлено убежище. Германия пыталась противостоять этому, но главе МВД Нэнси Фезер (Nancy Faeser) пришлось пойти вопреки воле своего кабинета и поддержать реформу на уровне ЕС. Против неё проголосовали Венгрия и Польша; Болгария, Литва, Мальта и Словакия воздержались.
Страны ЕС договорились о двух актах, которые составляют политическое ядро еврозаконодательства об убежище. Один из них определяет стандарты процедуры его предоставления, другой – какая страна несёт ответственность и каким образом она может быть снята. Этот юридический текст, ранее называвшийся Дублинским регламентом, получил новое название – «Регламент по предоставлению убежища и управлению процедурой».
Представители стран-членов ЕС определили свою позицию, теперь им предстоит провести переговоры с Европарламентом, который имеет равное право голоса по этому вопросу. Его позиция по нескольким пунктам более мягкая, она ближе к той, которую занимает правительство ФРГ. Конечная цель этих переговоров – принять текст «Регламента» до будущих европейских выборов. Они состоятся в июне 2024 года, а итоговый документ может вступить в силу в 2025 году.
Основные изменения коснутся тех, кто прибывает в Европу из относительно безопасной страны с небольшими перспективами получить защиту и убежище. Такому соискателю в будущем предстоит пройти ускоренную процедуру учёта и проверки шансов на убежище уже на внешней границе ЕС. Решающим фактором станет средний уровень признания беженцами людей из таких стран по всем странам-членам ЕС, который должен быть ниже 20%. В 2022 году это коснулось бы четверти из 880 000 впервые подавших в ЕС заявления о предоставлении убежища. Исключение составят только несопровождаемые несовершеннолетние, а не семьи с детьми, как пыталась добиться Германия. Процедура проверки на внешней границе должна быть завершена за 12 недель, включая обжалование решения. Это возможно, поскольку многие заявления могут быть отклонены как неприемлемые.
На время пограничной процедуры заявители должны быть размещены в охраняемых и закрытых помещениях, чтобы не допустить незаконного перемещения. Допускается ограничение, но не лишение свободы: желающие смогут в любое время выехать в страну, не входящую в ЕС. Во время пребывания на границе соискатели не считаются въехавшими в страну, что в свою очередь облегчает депортацию. Если в защите будет отказано, люди могут быть интернированы ещё на три месяца в условиях, аналогичных содержанию под стражей, до тех пор, пока они не вернутся в последнюю страну, откуда прибыли. Если прошло полгода, людям должно быть предоставлено право въезда в ЕС.
Всем странам ЕС предстоит создать 30 000 мест для проведения пограничных процедур. Доля каждой страны рассчитывается исходя из количества нелегальных въездов и отказов за последние три года. На Венгрию, благодаря её расположению на западнобалканском маршруте, приходится около 8500 мест, на Италию – 6200, Испанию – 3500 и Грецию – 1700. Германия должна предоставить около 400 мест – они уже существуют в аэропортах и морских портах, но некоторые необходимо модернизировать. Цель – полное использование мощностей: если процедура будет укладываться в три месяца, в год в этих лагерях можно будет разместить 120 000 человек.
Страны Средиземноморья настаивают на постепенном наращивании мощностей: 30 000 человек в первый год, 60 000 – во второй, 90 000 – в третий год после вступления в силу регламента, затем 120 000. Если это число будет превышено, заявители будут допущены к обычной процедуре предоставления убежища. Это также означает, что они смогут перебраться в другую страну, чтобы просить об убежище.
Новым регламентом предусмотрена поэтапная процедура, в рамках которой страны, испытывающие особую нагрузку, смогут сначала обратиться за добровольной поддержкой. Еврокомиссия должна решить, когда эта нагрузка окажется настолько велика, что всем странам придётся проявить солидарность в обязательном порядке. В этом случае другие члены ЕС должны перенять просителей убежища («переселение»). Планируется, что минимальное число таких переселений составит 30 000 человек в год. Если этого недостаточно, Еврокомиссия может предложить повысить этот порог. Доля каждой страны будет рассчитываться в зависимости от численности населения и экономической мощи. На Германию приходится 6500 «переселенцев».
Если какая-то страна ЕС не готова принять соискателей убежища, он может проявить солидарность деньгами, заплатив 20 000 евро за каждого непринятого. Это нижняя граница реальных затрат, но вдвое выше 10 000 евро, которые рассчитывали протолкнуть на переговорах Австрия и некоторые другие страны. Эти средства должны поступать перегруженным членам ЕС через фонд, который будет контролировать Еврокомиссия. Такая процедура была особенно важна для Италии, которая не хочет выступать в роли просителя денег. Детали механизма их распределения ещё предстоит проработать, но ясно, что уже сама Еврокомиссия сможет использовать свои полномочия для сбора невыплаченных взносов солидарности. Это важно, поскольку Польша, Венгрия и Чехия дали понять, что не намерены вносить «штрафные платежи».
Каждый, кто ищет защиты в ЕС, имеет право на индивидуальную проверку собственной ситуации. Однако члены сообщества хотят сократить её срок, заключая соглашения с безопасными третьими странами, которые готовы принимать мигрантов. Принятый сейчас в Брюсселе новый регламент, как и прежние положения, предусматривает, что между заявителем и соответствующей третьей страной должна существовать связь, на основании которой было бы «допустимо» направить туда человека. Новинка регламента – то, что каждый член ЕС сможет самостоятельно определять, что такое эта связь. Это может быть как пребывание в течение какого-то срока, так и просто транзит. Проситель убежища может обжаловать отклонение своего ходатайства, но это не даст права на отсрочку перевода в такую страну «со связью».
Подобную идею развивает Великобритания, готовая перенаправлять мигрантов в Руанду не проверяя их право на убежище и независимо от того, есть ли у них какая-то связь с этой страной. Для ЕС подобное не будет приемлемым, хотя Австрия и Дания выступали за схожую модель. Но некоторые сходства с ней будут: Италия могла бы переводить в Тунис мигрантов, которые пересекли Средиземное море, Австрия могла бы попробовать договориться с какой-то страной на западнобалканском маршруте. Необходимым условием будет заключение соглашений с властями тех стран. Моделью для этого является сделка с Турцией 2016 года, которая предусматривала возвращение туда мигрантов, незаконно въехавших в Грецию, а ЕС обязывала взамен принимать мигрантов на законных основаниях.
Максим Смирнов
