Последние несколько лет не были спокойными с точки зрения экономической политики. С весны 2020 года в ней доминируют два быстро сменивших друг друга кризиса, которые разворачиваются на фоне третьего, более постепенного – климатического. Едва удалось взять под контроль пандемию, как началась российская агрессия. Пандемия и война не стали чисто экономическими кризисами, в отличие от финансового и валютного десятилетней давности. Поэтому они характеризуются особой сложностью проблем экономической политики. COVID-19 одновременно нарушил предложения рабочей силы, товаров и услуг, спрос и экономический обмен. Пандемия началась с огромного шока неопределённости, путинская война привела к ещё большей.
Экономическая политика во всём мире решительно отреагировала на оба кризиса. В США президенты Трамп (Donald Trump) и Байден (Joe Biden) сформировали три пакета мер по спасению экономики. В марте 2020 года ФРС США сразу же снизила ключевые процентные ставки практически до нуля. В Германии в течение трёх лет – с 2020 по 2022 год – механизм «долгового тормоза» действовал в режиме чрезвычайной ситуации, то есть без ограничений на федеральные заимствования. Весной 2020 года большая коалиция приняла решение, которое тогдашний министр финансов Олаф Шольц (Olaf Scholz) назвал «пакетом спасения», облегчающим доступ к кредитам, в частности, для компаний. Были введены более щедрые правила выплаты пособий при сокращённой работе и по безработице. В июне 2020 года в ФРГ был принят пакет мер по спасению экономики, который принёс значительное облегчение частным домохозяйствам благодаря доплатам на детей и временному снижению НДС, которое длилось с начала июля до конца декабря. Компании тоже получили ряд преимуществ, что стимулировало инвестиционную активность. Ключевые процентные ставки Европейского центрального банка (ЕЦБ) весной 2020 года оставались на нижнем пределе, в отличие от США. Только через два года оба регулятора сменили курс и постепенно повысили ключевые ставки.
В Германии фискальная политика нового федерального правительства – коалиции-«светофора» – летом и осенью 2022 года ознаменовалась целым рядом индивидуальных мер по облегчению положения компаний и частных домохозяйств. Основными стали снижение налога на топливо, компенсация цен на энергоносители, единовременные выплаты для трудящихся и получателей пособий, позднее – для студентов и пенсионеров. Повысилось жилищное пособие, были введены субсидии на оплату отопления, 9-евровый билет на транспорт действовал три месяца, был снижен НДС на газ и ограничена его стоимость для конечного потребителя.
Оценивая эту беспрецедентную антикризисную политику, экономисты делят её на три этапа. Первый пришёлся на период кризиса из-за пандемии COVID-19. Расширение льгот в Германии имело положительный эффект. США выбрали путь более жёсткого регулирования выплат пособий, а немецкий вариант преследовал явную цель сохранить рабочие места и производственные структуры в условиях большой неопределённости. Всё это описано в последних экономических исследованиях. Одно из них показало важность дополнительной выплаты на детей: бонус в размере 300 евро выплачивался в два этапа, в среднем получившие его домохозяйства с сентября по ноябрь 2020 года пустили около 30% выплаты на дополнительное потребление. Получатели детских пособий с низкими доходами и сбережениями потратили почти все 300 евро.
Другое исследование показало сильную стабилизацию потребления в связи с временным снижением НДС во второй половине 2020 года. После настоящего обвала в первые шесть месяцев года со снижением налога расходы граждан выросли и за весь год превысили докризисный уровень, а в начале 2021 года после возвращения ставок НДС на былой уровень вновь упали. Временное снижение налога стало понятным сигналом делать покупки.
Какое влияние оказала помощь компаниям на инвестиции и рынок труда, определить сложнее. Действительно ли важно было сохранить рабочие места, или достаточно более мощной и адресной поддержки домохозяйств, как это традиционно делается в США, поскольку рабочие места впоследствии вернулись бы сами собой, а некоторые всё равно не удалось бы сохранить из-за окончательно изменившихся потребительских привычек? Именно этот вопрос – рабочие места против поддержки домохозяйств – поднимался в дискуссиях по экономической политике во время коронавирусного кризиса в США, причём с явными ссылками на немецкую модель. В конечном итоге на него до сих пор нет удовлетворительного ответа. Неясно также, действительно ли следовало поддерживать высокий уровень потребления во время пандемии, если само оно могло как минимум усугубить процесс заражения. В связи с этим вопрос об оптимальной стабилизационной политике в условиях рецессии, вызванной пандемией, остаётся без ответа.
Пандемия обнажила проблему нехватки достоверных данных, она же стала важна на втором этапе кризиса – весной 2022 года. При обсуждении вопроса о немедленном запрете на импорт ископаемого топлива из России практически все независимые научные исследования предсказывали серьёзную, но управляемую рецессию, а исследования лоббистов и промышленных групп – тяжелейший удар. Экономическая политика основывалась на втором прогнозе, оказалась на этом этапе кризиса недостаточно продуманной и менее обоснованной научно. Вместо этого создалось впечатление, что каждого из партнёров по коалиции, занимающих идеологически очень разные позиции, предполагается утихомирить с помощью бессвязного набора мер. Выплаты нуждающимся, безусловно, были разумны по тем же причинам, что и во время коронавирусного кризиса. Но вместо того, чтобы извлечь уроки из его опыта и создать действенный механизм для таких выплат, теперь у них ещё более разрозненные ориентиры. В результате одни группы населения изначально забыты, а другие в связи с ростом цен на энергоносители получали больше, чем требовалось. Лишь постепенно удалось достичь некоторой степени справедливости в выплатах. Ещё хуже обстояло дело с вмешательством в механизм формирования цен, которое приводило к перекосам и получению рядом компаний сверхприбыли. Отсрочка повышения цен на выбросы CO2 посылала неверный сигнал с точки зрения климатической политики, а билет за 9 евро оказался субсидией на местный транспорт в том числе для богатых и стимулом к воскресным прогулкам, в чём не сомневались экономисты.
Только на третьем этапе, осенью 2022 года, когда был отменён экологический сбор на газ и введено ограничение его стоимости, к действиям «светофора» вернулась рациональность. Ограничение стоимости газа можно назвать образцовым по нескольким параметрам: во-первых, политики добровольно обязались следовать рекомендациям экспертной группы. Во-вторых, механизм имел две экономически и политически важные особенности: он стимулировал экономить газ и основывался на истории потребления.
Оценки кризисной экономической политики последних лет неоднозначны. Часто политика не желает позволить дефициту, ценам и конкуренции действовать без искусственных ограничений, чтобы затем целевыми мерами поддержать нуждающихся. Это относится как к чистым рыночным ценам, так и к политически регулируемым – например, сбору за CO2. Экономистов беспокоит такое развитие событий. Не развита должным образом и информационная инфраструктура, которая позволяла бы государству проводить целевые выплаты гражданам, наиболее затронутым преобразованиями.
Максим Смирнов
