Немецкой администрации на всех уровнях не хватает простоты и лёгкости: даже федеральный канцлер считает Германию излишне бюрократизированной. Предприниматели давно жалуются, что бизнес погряз под большим объёмом регулирования. Но бизнесмены – не единственные, кого накрывает лавина административных требований, правил и уложений. Среди кого бы ни проводились опросы, на бюрократию жалуются все и всегда. 83% жителей земли Баден-Вюртемберг считают, что её «чересчур много», 82% фармацевтов из-за неё чувствуют себя «очень плохо», 85% учителей считают административную нагрузку «неоправданной и обременительной». Почти половина рабочего времени медсестёр и сиделок в домах престарелых тратится на решение бумажных задач. «Мы перестарались, это моё твёрдое убеждение», – считает Олаф Шольц (Olaf Scholz).
Примеров засилью правил и требований предостаточно. Ветрогенераторы трудно строить, потому что турбины нельзя перевозить по автобанам. Предприятия не могут реализовать ряд идей по экономии газа, поскольку нет необходимых разрешений. Даже на прокладку обычных железнодорожных линий с момента принятия решения до пуска первого поезда уходит 25 лет.
Политики сами ощущают последствия собственных решений: многие блокируются предписаниями, ими же принятыми. Яркий признак неблагополучия – неспособность власти потратить ею же выделенные средства. В бюджетах федерального и земельных правительств запланировано, но не израсходовано не менее 74 миллиардов евро – столько же насчитывают годовые бюджеты федеральных министерств транспорта, образования и здравоохранения.
Это не может быть связано с нехваткой кадров. В настоящее время в государственном секторе заняты более пяти миллионов человек. С 2009 года их число постоянно растёт, превышая даже количество сотрудников 25-летней давности, когда о повсеместной цифровизации не было речи, и электронная почта ещё только входила в обиход.
Проблема в другом: принимается всё больше законов, и они становятся всё более сложными. Даже у некоторых министров в ходе планирования на ближайшие годы возникают опасения. «Мы замечаем, что нам не хватает людей, чтобы соблюдать все правила, которые устанавливает само государство, – заявил недавно министр финансов земли Баден-Вюртемберг Даньял Байаз (Danyal Bayaz) из партии „Зелёные“. – Закон требует, чтобы государство функционировало, и перед нами стоит огромная задача». Очевидно, и в рядах экологистов растёт понимание того, что немецкое государство стало слишком сложным во многих областях, хотя именно «Зелёные» в последние десятилетия становились инициаторами внедрения множества новых правил и нормативов.
Признать проблему легко, что-то изменить – сложнее. Беньямин Штрассер (Benjamin Strasser), координирующий в федеральном правительстве межведомственную работу по сокращению бюрократии, считает, что шансы есть: «Сейчас появились возможности, к проблеме приковано внимание всех слоёв общества».
Осенью правительство опубликовало обзор своих инициатив по сокращению бюрократии. Вот некоторое из того, что должно быть реализовано. Серьёзные обезболивающие препараты можно будет выписывать на срок более 30 дней, что позволит сократить количество рецептов. Семьям с маленькими детьми больше не придётся каждый год обращаться в ведомства для продления удостоверения личности ребёнка – его заменит обычный паспорт, который нужно будет оформлять только раз в шесть лет. Собрания владельцев жилья в многоквартирных домах можно будет проводить в режиме видеоконференции, даже если согласие дали не все собственники, а только подавляющее большинство.
Достаточно ли этих планов, чтобы дать Германии больше возможностей для манёвра? Сомнений хватает: сами нормативные акты становятся всё более сложными. Так, принятый в этом году «Закон об энергетическом обеспечении зданий» на момент окончательного одобрения насчитывал 176 страниц, на которых подробно прописаны, в частности, сроки замены циркуляционных насосов, установленных снаружи в отопительных контурах – и, конечно же, в этих предписаниях имеются некоторые ограничения и исключения.
Олаф Шольц назвал «немецкой скоростью» прошлогодний быстрый запуск строительства терминалов для сжиженного природного газа на побережье Северного и Балтийского морей для замены поставок из России. Это удалось с помощью специального закона, который, в принципе, содержит лишь перечень других законов, которые были ограничены или изменены ради строительства терминалов. Но правительство не смогло договориться об адаптации целого ряда других законов. Когда несколько других проектов нуждались в аналогичных исключениях, в коалиции возник конфликт. А когда очередной проект немецкого правительства по сокращению бюрократии набирал обороты, нашлось единственное министерство, которое поначалу не внесло ни одного предложения об отмене хотя бы какого-нибудь правила. Это было министерство охраны окружающей среды под руководством политика от партии «Зелёные» Штеффи Лемке (Steffi Lemke).
Абстрактная политическая воля к сокращению бюрократии существует, но на практике она не всегда проявляется в полной мере. Кроме того, существуют политические разногласия, поскольку каждый считает законы другого ненужными: вряд ли у коалиции получится договориться об ограничении природоохранных мер, трудового законодательства или прав налогоплательщиков. Но даже если бы три партии смогли прийти к согласию, самому федеральному правительству многое не исправить – у бюрократии немало виновников.
К примеру, Евросоюз. Совместно с Францией правительство ФРГ намерено запустить первый в истории проект по сокращению бюрократии в ЕС. Пока неясно, насколько это удастся. До сих пор даже само немецкое правительство неоднократно запутывалось в паутине европейского и немецкого законодательства. Но проблема не только в Евросоюзе – есть ещё федеральные земли и местные власти. Очередные попытки что-то упростить, предпринятые на встрече Олафа Шольца с премьер-министрами немецких земель, не решают основную проблему федеративного устройства: хотя многие законы в Германии принимаются федеральным правительством, большинство из них, согласно статье 83 Основного закона ФРГ, исполняются федеральными землями. Поэтому даже общеевропейское «Положение о защите персональных данных», которое в Германии уже трактуется достаточно жёстко на уровне страны, имеет и 16 различных толкований – по собственному в каждой земле. В них нелегко сориентироваться и гражданам, и бизнесу, и, вероятно, самим законодателям.
На практике важны не только законы, но и то, как их исполняют сотрудники органов власти: в этом и проблема, и шанс Германии. В октябре немецкий Институт экономических исследований (DIW) представил анализ, показавший, что регулирование вредит экономическому развитию страны, поскольку каждое дополнительное правило уменьшает количество быстрорастущих компаний. Но хорошие органы власти могут компенсировать некоторые из вредных последствий: чем качественнее работает администрация, тем меньше регулирование вредит экономическому росту. Но как сделать управление эффективным, когда в Германии имеются 176 министров и почти 11 тысяч бургомистров? Многое должно происходить внутри самой администрации. Федеральное правительство может отменить те законы, об упразднении которых заставит себя договориться. Но задуматься о том, как облегчить гражданам решение множества задач, предстоит на всех уровнях.
Максим Смирнов
