Наиболее крупным плательщиком в общий фонд является Бавария. В прошлом году она передала другим землям 9,865 млрд евро, и это чересчур много, считает правящая в Мюнхене коалиция ХСС и «Свободных избирателей». Сейчас она выполнила давнее обещание передать вопрос о правомочности механизма финансового выравнивания на рассмотрение Федерального конституционного суда.
В том, что Бавария борется против несправедливого, по её мнению, механизма перераспределения бюджетных расходов, нет ничего нового – особенно в период избирательных кампаний, а очередные земельные выборы состоятся уже этой осенью. Правительство Баварии неоднократно заявляло о намерении принять меры, теперь оно перешло к действиям, но есть загвоздка. Ещё в 2016 году правительство Баварии, представленное министром финансов и нынешним премьер-министром Маркусом Зёдером (Markus Söder), само участвовало в переговорах о новой схеме выравнивания бюджетных расходов. Прежний механизм действовал до 2019 года, а теперь это выравнивание в основном происходит в рамках перераспределения между землями налога с оборота. Решающим фактором для одобрения реформы стало значительное участие центрального правительства в финансировании земельных проектов. На этом условии было получено согласие Зёдера и занимавшего в то время пост баварского премьера Хорста Зеехофера (Horst Seehofer).
Это делает сегодняшнее положение баварцев более уязвимым, хотя их позицию нельзя назвать ошибочной. Министр финансов земли Альберт Фюракер (Albert Füracker), который был госсекретарём по финансовым вопросам при Зёдере в 2016 году, объяснил, чем сейчас ситуация отличается от той, что была семь лет назад. Прежде всего это цифры. Бавария выплачивает больше половины общего объёма финансирования всех 16 земель. В 2022 году эта сумма составила чуть менее 10 млрд евро – за несколько лет это огромный прирост, ещё в 2017 году Баварии пришлось заплатить чуть меньше 6 млрд. Согласно приведённому Фюракером примеру, способность субъекта налогообложения, среднестатистического жителя Баварии, платить налоги на 1400 евро выше налоговых возможностей жителя земли Бремен – но до того, как вступает в силу механизм перераспределения финансирования. А после выравнивания бременец уже опережает баварца.
В действие этого механизма заложены ошибочные построения. Одно из них заключается в том, что доходы от налога на приобретение недвижимости – его ставка в разных землях может отличаться друг от друга в два раза – не включаются в фактический расчёт, а определяются фиктивно на основе средней ставки по стране. Таким образом, Бавария, где ставка налога на приобретение недвижимости ниже средней, оказывается «наказанной» за налоги, которые даже не взимает – этот налог поступает в бюджет коммун.
Вторая конструктивная ошибка, по мнению баварского правительства, заключается в том, что сейчас жители городов с земельным статусом находятся в механизме перераспределения на особом положении. Их «абстрактные дополнительные потребности» учитываются на 135%, тех, кто живёт в остальных землях – только на 100%. Альберт Фюракер задаётся вопросом: что на самом деле отличает Бремен с точки зрения расходов от Мюнхена или Нюрнберга? «Разве арендная плата за жильё в Бремерхафене выше, чем в Мюнхене?» – спрашивает политик.
Третья причина баварского недовольства, которую упомянул Фюракер, – выделение землям средств на особые нужды для покрытия расходов на политическое руководство. Небольшие земли получают на своих политиков принципиально больше. Площадь Саара примерно равна площади округа Ансбах – но тот представлен в баварском Ландтаге всего четырьмя депутатами, а в парламенте Саара заседает 51 народный избранник.
Профессор в области финансового и налогового права Ханно Кубе (Hanno Kube) ещё 10 лет назад составлял для баварского правительства экспертное заключение по механизму перераспределения земельных бюджетов, действовавшему в то время. Нынешние претензии Кубе тоже не считает беспочвенными. Наиболее весомым ему представляется аргумент о разных потребностях жителей земель – он очень сомнителeн, хотя и применяется уже несколько десятилетий. Пункт о налоге на приобретение недвижимости правовед считает не таким сильным – налоговая автономия учтена в системе выравнивания. Вопрос финансирования властных механизмов «всегда можно использовать в политических дебатах», но это незначительная сумма, к тому же тут речь идёт не о реальном перераспределении средств между землями, а о прямых платежах федерального правительства. Но в целом эксперт уверен, что 10 млрд евро – это очень много. Подобная сумма действительно позволяет поднять вопрос, может ли действующая система сохраниться в прежнем виде.
Но никаких структурных изменений по сравнению с соглашением семилетней давности Ханно Кубе не видит. К тому же Бавария упускает из вида статью 143f Основного закона ФРГ, текст которой был согласован в то время. Он гласит, что соглашение действует до конца 2030 года, после чего три земли могут поднять вопрос о новых переговорах. Если в течение пяти лет они не дадут результат, предыдущий механизм перераспределения средств автоматически перестаёт действовать.
Традиционная претензия земель, вносящих средства в общий котёл, – неправильное расходование денег получателями. Один из ярких примеров – финансирование предыдущей берлинской земельной коалицией унисекс-туалетов. В землях, дающих деньги, иногда поднимается вопрос о том, что они должны быть выслушаны при распределении трат. С конституционной точки зрения, этот аргумент не выдерживает критики, считает Кубе, так как механизм финансового выравнивания распределяет общие бюджетные ресурсы для реализации проектов, которые каждая земля должна осуществлять независимо в соответствии с собственными потребностями.
Вопрос вклада земель в общую копилку имеет не только материальное, но и политическое значение, особенно в преддверии выборов. Баварским «Свободным избирателям» гораздо проще, чем Маркусу Зёдеру и его ХСС – в 2016 году они находились в оппозиции, в союз с консерваторами всей страны они не входят и могут критиковать остальные земли гораздо свободнее. На христианских социалистов нынешняя противоречивая ситуация налагает гораздо больше обязательств. Жалобу в конституционный суд «Свободные избиратели» поддержали – в отличие от оппозиционных парламентских сил. «Зелёные» ответили на призыв Фюракера проявить свои «баварские гены» заявлением, что, возможно, Бавария «платит слишком много», СвДП указывает, что так не должно продолжаться «в долгосрочной перспективе». Но больше, чем жалоба, которую суд будет рассматривать долго и имеет достаточно оснований отклонить, важны будущие переговоры. Земли-плательщики будут на них в меньшинстве. По итогам 2022 года их пять – Бавария, Баден-Вюртемберг, Гамбург, Гессен и Рейнланд-Пфальц (впервые с 1950-го последние два года эта земля вносит, а не получает средства). Есть ли у них шанс справиться с аппетитами получателей, неясно.
Пётр Левский
